去产能政策须抓好两大关键问题 ?三去一降一补?系列分析之三

国家信息中心宏观经济形势课题组

　?去产能?是中央经济工作会议提出的?三去一降一补?五大歼灭战的首要任务。目前
，我国产能明显过剩，大量僵尸企业占用人财物等各类资源 ，成为制约经济发展的?拦路虎? 。2014年
，我国工业总体产能利用率仅为78.7%，钢铁、煤炭 、水泥
、造船等多个行业已经陷入严重产能过剩
。化解过剩产能应拓宽思路 ，优化激励机制
，加快破产清算案件审理，加大财政支持力度 ，严控新增产能
，抓好资产处置和人员安置两大关键问题。

　一、我国工业产能利用总体处于过剩状态

　改革开放以来，中国经济社会快速发展 ，工业实力极大增强
，2010年，中国超越美国成为全球制造业第一大国 。当前 ，在世界500多种主要工业品中，中国有220多种产品产量位居世界第一
。

　2014年
，我国工业总体产能利用率约为78.7%，处于近4年来的较低水平 ，不少行业的产能利用情况令人担忧。据有关统计显示
，我国有19个制造业行业产能利用率都在79%以下，有7个行业的产能利用率在70%以下 ，属于严重过剩状态 。产能利用率过低的行业范围已经从钢铁 、煤炭
、水泥、电解铝等传统行业扩展到光伏 、风电等新兴产业
。

　按照国际通行标准
，产能利用率超过90%为产能不足，79%-90%为正常水平 ，低于79%为产能过剩
，低于75%为严重产能过剩。据此判断，目前我国工业总体处于产能过剩状态 ，部分行业已经属于严重产能过剩 。

　(一)钢铁

　1996年
，我国粗钢产量突破1亿吨大关，首次成为全球第一产钢大国 ，此后粗钢产量持续增加，国际钢铁协会数据显示
，2014年我国粗钢产量高达8.227亿吨，占世界总产量的50.0% ，是日本粗钢产量的7.4倍
，美国的9.3倍，印度的9.9倍 ，俄罗斯的11.6倍
，巴西的24倍
。2015年我国粗钢产量为8.038亿吨，同比下降2.3% ，近30年来首次出现下降。从产能利用程度来看
，包括粗钢在内的钢铁行业产能过剩从2011年开始明显加剧 。根据工业和信息化部的统计，2015年我国粗钢产能利用率仅为67.0% ，较2010年下降15个百分点
，比全球平均水平低约3个百分点，处于严重产能过剩状态。

　(二)煤炭

　根据《BP世界能源统计年鉴2015》 ，2014年我国煤炭产量38.7亿吨，占世界总产量的46.9%
，占世界总消费量的50.6%，均高居世界第一位
。随着我国经济下行压力不断加大 ，大气污染防治和应对气候变化受重视程度不断提高
，煤炭行业发展面临极其严峻的挑战。据国家统计局和海关数据显示，2015年我国煤炭产量37亿吨 ，同比减少1.7亿吨;煤炭销量达35.13亿吨
，同比减少1.91亿吨;全年煤炭净进口1.99亿吨，煤炭供求过剩超过3.86亿吨 。根据中国煤炭工业协会的数据 ，截至2015年底
，全国煤矿总产能规模为57亿吨，其中 ，正常生产及改造的煤矿39亿吨
，停产煤矿3.08亿吨，新建改扩建煤矿14.96亿吨 ，煤炭行业产能利用率进一步下滑至64.9%
。全国已出现大面积的煤矿停产
、限产，西南地区停产煤矿占70%-80%
，即使资源赋存条件好、煤质优 、开采成本较低的内蒙古鄂尔多斯[0.13% 资金 研报](600295,股吧)地区的煤矿也出现一半左右的停产。

　(三)水泥

　2014年，我国水泥产量24.8亿吨 ，占世界总产量的59.8%
，熟料产能占世界总产能的56%，产量比位居第二位的印度高出约8倍 ，熟料产能比位居第二位的印度高出约7倍 。但是
，宏观经济形势成为影响我国水泥行业发展的主要因素，特别是固定资产投资增长状况直接决定了水泥总体需求
。在经济下行压力较大时期 ，水泥产能过剩问题更为突出。统计局数据显示
，2015年全国规模以上水泥产量23.48亿吨，同比增速下降4.9% ，是25年来的首次负增长;水泥总产能达到31.8亿吨
，产能利用率约73.8% 。由于行业新增投资增长较快，整个行业的产能过剩仍在加剧
。中国水泥协会预计 ，如果在建
、拟建项目全部建成，按照需求和产能比例测算
，水泥产能利用率将进一步降低为62.9%。

　(四)平板玻璃

　我国玻璃行业过剩的结构性特征十分明显，普通浮法玻璃产能过剩 ，优质浮法比率偏低
，仅为35%，玻璃的加工率仅为40% ，而世界平均水平约55%
，发达国家达到80%以上，这导致我国每年还要进口不少高科技玻璃产品 。国家统计局数据显示 ，2015年我国平板玻璃产量7.39亿重量箱
，销量5.25亿重量箱，产出过剩2.14亿重量箱;平板玻璃总产能达到10.87亿重量箱 ，产能利用率仅为67.99%
。中国建筑[0.19% 资金 研报](601668,股吧)材料联合会调查显示
，全年全国浮法玻璃生产线冷修或关停数量达42条，行业停窑率从2014年的16.3%上升至2015年的30.5% ，全年全行业开工率不到七成。

　(五)电解铝

　我国是全球最大的电解铝生产和消费国 。根据国际铝业协会的统计，2014年我国电解铝产量约占世界总产量的52.1%
，消费量占比超过51%。但是，国内电解铝产能严重过剩 ，2015年电解铝累计产量3141万吨
，比上年减产达500万吨，占全部产能的12%以上 ，产能利用率约为75.4%;2015年全年主要铝加工企业平均开工率降至77.4%
，低于2014年7.6个百分点
。另据有色金属协会研究显示，截至2014年底 ，我国企业产能利用率为78.4%
，低于全球电解铝企业产能利用率4.2个百分点。

　(六)造船业

　2014年我国造船完工量、新接订单量 、手持订单量分别占世界总量的39.9%、46.5%和47.2%，是名副其实的世界造船大国 ，但在全球造船业动荡调整的背景下
，我国造船业产能过剩压力十分突出 。工信部统计显示，2015年我国造船业三大指标两降一升：全国造船完工量同比增长7.1% ，新承接船舶订单量同比下降47.9%，手持船舶订单量同比下降12.3%
，造船产能利用率不足70%，低于同期全球造船平均产能利用率6个百分点
。中国船舶[-0.04% 资金 研报](600150,股吧)工业行业协会调查表明 ，国有船厂由于手握军工订单情况稍好
，大多数中小型船厂开工率不足30%。我国具有竞争优势的散货船需求量急速下降，而超大型原油船
、超大型集装箱船、液化天然气船等双高船型在整个市场需求结构中所占比重明显提升 ，需求的结构性变化加重了行业产能结构性过剩程度 。

　(七)多晶硅

　2008年金融危机后
，在国内外产业环境低迷以及欧美对我国光伏进行双反调查的影响下，光伏上游的多晶硅行业随之陷入需求减弱 、产能过剩的局面
。2012年 ，全球多晶硅产能42.9万吨/年
，而实际的产量和需求量仅为23.6万吨和23万吨，远低于产能水平;同期我国国内多晶硅产能为20.1万吨 ，实际产量
、进口量和需求量分别为6.3万吨、8.2万吨和15万吨
，产能利用率仅31.3%。可以说，国内多晶硅行业生产成本较高导致市场竞争优势不足 ，大量建成产能直接变为无效产能，从而出现了产能严重过剩 、每年却又有超过一半的需求量需要进口的怪象 。2014年起
，随着国家政策扶持，光伏市场需求改善 ，多晶硅产品价格上升
，多晶硅行业再次进入繁荣期
。根据中国有色金属[0.00%]协会数据，2015年国内多晶硅产量达到16.9万吨 ，总产能约18.5万吨
，全年产能利用率达到90.9%。因此，多晶硅行业属于典型的阶段性
、结构性产能过剩行业 ，其产能利用状况与光伏产业发展情况紧密相关 。

　二、过剩产能难化解的多重原因

　过剩产能难化解的原因是多方面的
，有国内外宏观环境的影响，有各方参与主体利益动机的影响 ，还有体制机制 、管理方式
、发展方式等深层次原因
。

　(一)国内外需求转弱使得产能过剩矛盾愈加凸显

　2008年金融危机以来
，全球经济进入低速增长阶段。根据国际货币基金组织的数据，2000-2007年全球GDP年均增长4.5% ，而危机之后的2008-2015年，全球GDP年均增速则放缓到3.3% 。我国企业面临的外部需求已经明显减弱
，我国外贸出口增速由入世前十年的20%以上，近几年回落至个位数增长 ，2015年外贸出口甚至出现了2.8%的负增长。同时
，国内宏观经济下行压力越来越大，2012年全国GDP增速首次降至8%以下 ，2015年更是首次低于7%
。国内市场需求持续转弱
，住房和汽车两大消费龙头已经逐步走出?黄金成长期?，与之紧密相关的钢铁、水泥 、玻璃等行业的产能过剩情况迅速加剧。

　(二)产业政策执行不坚决导致产能越减越多

　在稳增长的重压之下 ，部分淘汰落后产能的政策执行不到位 。比如钢铁行业
，国家提出上2000万吨的大钢铁项目，前提是必须淘汰2000万吨或者更多落后的小钢铁项目
。这种?等量置换?或者?减量置换?的原则在实际执行中常常走样 ，往往该淘汰的小项目借助一些不规范手段蒙混过关
，最终小项目没关掉，大项目又建成 ，结果是产能越滚越大。同时，国家对钢铁主体项目实行核准制
，要求以环评
、土地、自有资金比例等进行规范化管理，但在实际中并没有严格执行 。

　(三)地方政府对过剩产能的暗地保护阻碍了产能削减

　首先 ，产能过剩行业企业是地方GDP贡献大户和保障就业的重要力量
，地方政府在政绩考核指标的压力下主动削减产能的动力不足
。其次，钢企等重化工企业是地方政府财政收入的重要来源。最后 ，全国市场分割使得地方政府为促进本地经济的发展
，都在不同程度上采取地方保护主义，保护当地大型企业特别是许多产能过剩行业的国有企业就成为许多地方政府的被动选择 。

　(四)银行 、企业缺乏主动作为动机

　除地方政府外 ，由于担心去产能会导致呆账变成坏账
，并引致不良资产的上升从而侵蚀利润，银行也不想为化解产能主动作为
。对于企业来说 ，行业亏损并不一定意味着破产关门
，熬过行业寒冬以求保住市场地位是一种竞争策略。同时，大量重化工业的国有企业普遍缺乏硬预算约束 ，并不按照市场情况主动调整生产决策，依靠政府熬过冬天的想法不在少数
，削减产能就成了纸上谈兵 。

　(五)市场机制在配置资源上没有发挥基础性作用

　资源要素市场改革滞后，能源、资源
、土地没有按照其稀缺程度和环境的代价来定价;能源税费低、节能投入不足 、环境治理不够 ，再加上不合理的减免税费
，造成了一些项目能源行业和高耗能行业的成本没有反映出行业的真实情况，项目利润虚高
。这种不完全成本刺激了投资的盲目性 ，加上市场秩序混乱和无序竞争
，最后的结果就是优不胜劣不汰，扭曲了市场对资源的配置作用。

　三
、抓好资产处置和人员安置两大关键问题

　化解过剩产能是今年中央经济工作?五大歼灭战?的首要任务 ，应拓宽思路
，优化激励机制，加快破产清算案件审理 ，加大财政支持力度
，严控新增产能，抓好资产处置和人员安置两大关键问题 。

　(一)分业施策 ，把好产能审批关

　一是对不同类型的产能过剩分业施策。对于钢铁、煤炭等绝对过剩行业，要坚决把住源头
，严格执行规划，坚决淘汰落后 ，提高门槛
，用差别水价电价 、提高环保标准倒逼其退出市场
。对于玻璃
、造船等结构性过剩行业，要通过技术创新加快产品结构升级 ，集中力量研发高端产品。二是停止审批新增产能和禁止?未批先建? 。原则上停止审批新建产能过剩行业项目、新增产能的技改和产能核增项目
。同时
，加快修订过剩产能行业的环保 、节能标准。对于达到环保
、节能等新技术标准的?未批先建?项目，允许其生产;对于未达新技术标准的?未批先建?项目 ，责令停止建设
，进行处罚并根据实际情况可责令其恢复原状 。

　(二)提高处置过剩产能所需资金的保障力度

　一是设立中央专项基金
。中央财政设立财政专项基金，补助地方和企业化解过剩产能所需资金。一方面 ，补贴过剩产能的资产处置;另一方面
，用来帮助解决企业退出后人员分流、安置等 。专项基金主要根据各省市区所需化解的过剩产能总量，按照多化解多补贴的原则实行分配
。二是允许地方发行长期债券。在资产处置上 ，除中央专项基金外，允许地方政府设立过剩行业减产转型基金
，资金来源于发行长期专项债券，按相关省市区减产规模确定债券发行额度 ，由省级政府发债并偿还
，中央政府给予贴息补助 。在基金使用上，赋予地方政府更大的自主权和创新空间
。

　(三)完善过剩企业资产处理的方式

　一是有序证券化分步化解不良资产风险。支持金融机构做好呆账核销和抵债资产处置 ，完善不良资产批量转让
，通过既有或新设的资产管理公司帮助银行剥离产能过剩企业带来的不良资产，将不良资产打包管理 ，再通过之后有序的证券化逐步化解金融风险 。二是发挥金融市场作用推动企业兼并重组。一方面
，通过?债转股?支持银行参与并购重组
。提倡和允许银行牵头银团贷款参与企业并购重组，实现并购重组后企业对银行的负债转为银行对企业持股 ，减轻不良贷款带给银行的经营压力。同时
，支持 、鼓励保险资金等社会资本参与企业并购重组 。另一方面，发挥资本市场作用 ，鼓励证券公司开展兼并重组融资业务，各类财务投资主体可通过设立股权投资基金
、产业投资基金、并购基金等形式参与兼并重组
。

　(四)妥善安置产能过剩企业下岗分流人员

　在人员安置上
，从?去产能?的财政专项资金中划出固定比例予以定向安排;对承接再就业员工的企业，中央专项基金与地方过剩行业减产转型基金按照一定比例给予相应的资金奖励与政策倾斜;对下岗分流人员 ，免费提供再就业职业技能培训;配合国有企业改革
，将从债务重组中退出的国有资本充实到社保资金账户中来，稳定和适度增加失业人员的社保资金供给。

　(五)减少过剩产能处置中非市场因素影响

　一是加快企业破产清算案件审理工作 。依法清理?僵尸企业? ，充分发挥企业清算程序和破产程序在淘汰落后企业和落后产能方面的法律功能
，依法审理破产清算案件，引导和督促市场主体有序退出
。二是规范政府行为。取消政府对市场的不当干预和各种形式的保护 ，特别是坚决取消各地政府对产能过剩企业在土地使用 、银行资金使用等方面的隐形补贴和优惠
，推动各类企业公平参与市场竞争;强化依照法律解决兼并重组、产能退出的资产债务处置和职工安置等工作 。

　(六)加快实施走出去战略

　一是巩固扩大国际市场
。鼓励企业积极参加各类贸易促进活动，创新国际贸易方式。拓展对外工程承包领域 ，提升对外承包工程质量和效益
，积极承揽重大基础设施和大型工业
、能源、通信 、矿产资源开发等项目，带动国内技术
、装备、产品 、标准和服务等出口 ，培育中国的国际品牌 。二是扩大对外投资合作
。鼓励优势企业以多种方式?走出去?，优化制造产地分布
，加强装备制造和国际产能合作。三是借力?一带一路?战略 。瞄准?一带?沿线蒙古
、哈萨克斯坦等国家，?一路?沿线的泰国、印度尼西亚 、越南
、印度等国家 ，实现陆海统筹贯通
，实现城市道路交通体系、附近沿海港口衔接，为产能过剩行业开展贸易和投资提供良好的交通运输网络等基础条件。(执笔：邹蕴涵)

汕头珠港新城在哪?

一 、交通运输行业

“一带一路“的重大战略决策中 ，对交通运输行业科学发展
、开放发展具有重大意义
，这其中，国内的交通基础设施会进一步完善 ，另外连接各港口和铁路的设施也会得到重大的投资
，交通运输行业，在
”一带一路“中起到了基础和支撑的作用 ，以下为交通运输方面的概念股：珠海港（000507）、盐田港（000088） 、宁波海运（600798）、南方航空（600029）

二
、工程机械行业

“一带一路“同样为当地工程机械企业带来了良机
，不管是整台机械出口，或是海外工程承包需要的工程建设基础设施 ，中国工程机械都占有很大的优势
。以下为工程机械行业方面的概念股：徐工机械（000425）、北方股份（600262） 、山推股份（000680）
、振华重工（600320）

三、工程基建行业

加强“一带一路“的建设，就需要加快同周边国家和地区基础设施互联互通的建设
，这是对外开放格局的重要内容。这些战略将具体化为道路 、铁路
、航运等基础设施领域的联通项目，这将为中国承包工程企业带来巨大的市场机会 。以下为工程基建行业方面的概念股：中国中铁（601390）、中国交建（601800） 、上海建工（600170）
、中国铁建（601186）

四、建筑建材行业

“一带一路“需要进行工程基建建设 ，其中少不了建筑建材
，例如一些水泥 、熟料
、石灰石、高速线材 、螺纹钢等等建筑材料，都将进入迫切需求的阶段
。以下为建筑建材行业方面的概念股：八一钢铁（600581）、达刚路机（300103）
、中材国际（600970）、秦岭水泥（600217）

五 、消费旅游行业

丝绸之路经济带也是丝绸之路旅游带 ，发展旅游业将成为“一带一路”建设的切入点
，为区域一体化合作提供最直接的契机。另外，中央领导近期主持召开国务院常务会议上指出 ，消费是经济增长重要“引擎 ”
，是我国发展巨大潜力所在；会议要求重点推进六大领域消费，其中之一便是升级旅游休闲消费 ，这成为旅游板块近期一大利好 。以下为消费旅游行业方面的概念股：西安旅游（000610）
、中国国旅（601888）、曲江文旅（600706） 、桂林旅游（000978）

还在规划中
，下面是有关的新闻消息，
。 中国工程院院士
、中国建筑(601668,股吧)设计大师何镜堂说：“珠港新城是汕头一颗璀璨明珠 ，也是粤东的核心区。
”

上海世博会总规划师、同济大学副校长吴志强教授说：“建设珠港新城就是搭建一个大舞台，让新潮汕文化这场大戏在这个舞台上尽情创作
，这同时也承载着多少代潮汕人对于潮汕地区社会发展 、经济活跃的热切期盼 。”

广东省城乡规划设计研究院副院长宋劲松说：“珠港新城将会是汕头最具城市特色
、最具代表性的一张城市新名片
。 ”

这是日前参加“珠港新城城市设计国际竞赛
”的评审活动时，专家评审团对汕头市珠港新城的定位和期待。汕头市市长郑人豪表示 ，珠港新城作为汕头“一湾两岸”城市核心圈的中央商务区、企业总部集聚区和金融服务区
，将努力打造成集商务 、金融
、文化、会展 、商住公寓和滨海休闲景观带等综合服务功能为一体的城市发展极；要将珠港新城打造成汕头乃至国际上一个绿色、生态
、宜居、可持续发展的国际著名中央商务区品牌，彰显潮汕浓厚的历史文化和时代气息 ，成为镶嵌在“一湾两岸 ”城市核心圈的一颗璀璨明珠
，成为展示汕头崭新风貌的城市会客厅 。

璀璨之链，梦想之城

通过激烈的设计竞赛 ，拥有欧洲迪斯尼乐园 、香港迪斯尼酒店等代表作的美国豪张思(HZS)的设计方案最终夺得桂冠
，该方案以“璀璨之链，梦想之城
”为主题 ，提出“活水聚商
、文化传承、低碳交通 、生态绿城
、宜居生活”等五大规划策略
。

方案通过对片区在城市中的定位研究
，参照当前世界上成功的中心商务区CBD设计，规划布局商住混合区、商业办公区 、商务核心岛
、创意会展区四个功能区组合 ，配套建设历史文化带和滨海休闲带，并通过建设潮汕会馆、滨海艺术中心等文化地标景点
，精心打造区域天际线，同时围绕四大功能分区 ，适当引入水体
，增大引水区域，延长水岸景观。

设计机构还注重传承和融合潮汕历史文化内涵 ，在各分区内部设计上引入潮汕文化的“四马拖车 ” 、骑楼
、南洋建筑等风格设计
，加以现代技术手段的提炼、抽象 、再现 。在道路系统设计上，方案贯彻综合立体交通和人车多种方式统筹考虑的原则 ，结合地下空间开发
，打造出一个会展、商务
、文化、旅游 、居住
、滨水休闲等多种功能良性互动的综合性城市中心区。

优先安排上市企业入驻

据悉，《珠港新城总部园区首期（上市企业总部集聚区）建设方案》也于日前正式发布
。珠港新城规划总部经济园区一期西邻国际集装箱码头 ，东至黄山路
，北起中山东路，南至汕头港务集团公司堆场区 ，规划面积58.98公顷，启动片区10公顷
，专门用于建设上市企业总部集聚区，将成为展示城市形象、企业实力的窗口 ，以及推动汕头加快推进产业结构优化升级 、转变经济发展方式
、增强区域中心城市服务功能的重要引擎。方案规定
，对入驻园区并投资建设总部大楼的企业，除依照《汕头市发展总部经济扶持资金管理试行办法》给予资金扶持外 ，汕头市还安排珠港新城总部企业专项扶持资金
，实行“以奖代补
”政策，以该企业竞买获得珠港新城宗地成交价的8%作为其享受专项扶持资金所有各项奖励的计算上限 。

根据珠港新城总部园区首期规划发展目标 ，参与投资企业必须是前三年内未在汕头市中心城区核心区征地建设办公大楼的总部企业
，原则上优先安排上市企业，并符合三个条件：一是按照《汕头市总部企业认定办法》 ，经市总部经济领导小组审定的非建筑类、房地产类总部企业
。

二是有入驻发展愿望
，能按政府要求及时提供真实信息资料，提供项目组织建设方案 ，出具项目开发建设承诺，能出具项目建设投资额35%以上的自有资金证明 、项目建设资金方案及相关资金证明
，按规定缴交土地保证金。

三是对于本市现有总部企业，还必须同时符合净资产5亿元以上
、上年度在汕头市行政区域内纳税1000万元以上的制造业企业 ，或汕头市行政区域内外关联企业10家以上、且上年度在汕头市行政区域内纳税800万元以上的非制造业企业；对于汕头市行政区域外企业在该市新设立总部企业
，必须同时达到净资产5亿元以上，上年度在汕头市行政区域外纳税3000万元以上 ，申报企业参与珠港新城总部园区首期项目用地挂牌前
，需在汕头行政区域内投资新设并经工商注册登记一家注册资本5000万元以上的全资子公司，在法定期限内进行税务登记 。